Eksperci niejednoznacznie w sprawie dwukadencyjności dla włodarzy gmin

Współtwórca reformy samorządowej, sędzia Jerzy Stępień, wskazuje na niekonstytucyjność dwukadencyjności; przedstawicielka Watchdog Polska uważa, że nie powinno się jej na razie likwidować, zaś prof. Antoni Dudek proponuje dwie kadencje dla prezydentów największych miast, ale np. cztery dla wójtów małych gmin.

Sejmowa komisja nadzwyczajna ds. zmian w kodyfikacjach skierowała do wysłuchania publicznego projekt ustawy znoszący dwukadencyjność wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Poselski projekt nowelizacji Kodeksu wyborczego w lipcu złożył klub PSL. Lider ludowców Władysław Kosiniak-Kamysz przekonywał w niedzielę, że poparcie dla pomysłu uzyskał już w innych ugrupowaniach koalicyjnych, przede wszystkim w KO oraz w Lewicy.

Jego słowa potwierdził premier Donald Tusk, który jednocześnie zaapelował w niedzielę do wszystkich partii, aby odwołały „niemądrą” decyzję PiS w kwestii dwukadencyjności w samorządach. Dodał, że wolałby, aby wszyscy samorządowcy, niezależnie od barw partyjnych, uzależnieni byli wyłącznie od woli głosujących.

Spośród partii koalicyjnych jedynym ugrupowaniem, które sprzeciwia się zniesieniu dwukadencyjności, jest Polska 2050.

Opinie ekspertów w sprawie pomysłu zniesienia dwukadencyjności, która została wprowadzona w 2018 roku, są niejednoznaczne. Politolog prof. Antoni Dudek z UKSW, który przed kilku laty firmował projekt decentralizacji państwa i oddania części kompetencji samorządom, wiąże pomysł zniesienia dwukadencyjności przez PSL ze słabymi notowaniami tej partii i próbą zdobycia elektoratu w nadchodzących wyborach.

„PSL, sądząc po sondażach, ma potężne problemy z przekroczeniem 5-procentowego progu, zaczęto więc się zastanawiać, co można by było zrobić, by ten próg przekroczyć. Postanowiono wystąpić w obronie zagrożonych samorządowców, dla których 2029 r. oznacza koniec kariery. PSL postanowiło im rzucić koło ratunkowe, licząc na wdzięczność w przyszłości” – tłumaczy prof. Dudek.

Jego zdaniem szanse na to, że projekt zostanie przyjęty, są spore. „Zdziwiłbym się, gdyby Polska 2050 w tej sprawie położyła się Rejtanem. Zwłaszcza że w tej partii wszyscy raczej myślą o swojej przyszłości. (...) Jak dostaną odpowiednie zachęty, dadzą się przekonać” – dodaje politolog.

Uważa, że na pewno przeciwny zniesieniu dwukadencyjności będzie PiS, bo to on wyszedł z pomysłem wprowadzenia przepisów dotyczących dwukadencyjności; sformułowany głównie dlatego, że partia ta miała niewielu własnych burmistrzów oraz prezydentów i chciała w ten sposób stworzyć dla nich szanse, „dorabiając ideologię walki z lokalnymi układami”.

„Skończy się tak, że obie strony będą zadowolone, PSL ugra swoje, a PiS będzie miał dowód, że w samorządach nadal mają wpływy lokalne sitwy, a koalicja rządowa im ulega” – mówi prof. Dudek. „Jestem ciekawy, jak zachowa się Nawrocki. Będę zaskoczony, jak tego nie zawetuje” – dodaje.

Z kolei Katarzyna Batko-Tołuć z sieci Watchdog Polska, która badała sposób funkcjonowania władz samorządowych, przyznaje, że „na dzisiaj” jest bardziej za dwukadencyjnością. Tłumaczy, że przywileje, jakie uzyskuje urzędujący wójt czy burmistrz, powodują, że mieszkańcy często nie mają prawdziwego wolnego wyboru. Włodarz gminy ma bowiem swoje media, za pomocą których może zwalczać potencjalnych przeciwników.

Podkreśla, że gmina często jest też największym albo znaczącym pracodawcą, a to „ludzi uzależnia”. „W ten sposób często uzależnia się też radnych, czyli tych, którzy powinni kontrolować, bo ich rodziny pracują w spółkach lub instytucjach podległych gminie” – mówi Katarzyna Batko-Tołuć. „W takim układzie nikomu nie zależy na zmianie władzy” – dodaje.

To nie znaczy – zauważa – że taki włodarz gminy nigdy nie przegra wyborów, ale zazwyczaj przegrywa tylko wtedy, gdy wydarzy się coś naprawdę dużego.

Z drugiej strony jej zdaniem dwukadencyjność może mieć wady. „Może dojść, w jakimś stopniu, do przypadkowego wyboru; nowy włodarz będzie wyraźnie gorszy od dotychczasowego” – mówi przedstawicielka Watchdog Polska.

Jej zdaniem dwukadencyjność zamiast likwidować, warto przetestować.

„Na pewno nie można powiedzieć, że jest to złoty środek, ale przy braku jakichkolwiek innych zmian w samorządzie jest przynajmniej jakiś ruch, który miałby szanse wywołać dyskusję. O tym, że samorządy wymagają reformy, mówi się od lat, ale nikt, kto jest u władzy, nie jest zainteresowany, żeby coś z tym zrobić” – mówi Katarzyna Batko-Tołuć.

Natomiast sędzia Jerzy Stepień, były prezes Trybunału Konstytucyjnego i jeden z twórców reformy samorządowej z 1990 roku, a potem reformy z 1998 r. (wprowadziła powiaty i samorządowe województwa), zwraca uwagę, że dwukadencyjność jest przede wszystkim rozwiązaniem niekonstytucyjnym, bo ogranicza bierne, ale także czynne prawo wyborcze.

„Jeśli chce się ograniczać tak podstawowe prawo, jak prawo wyborcze, trzeba to zrobić na poziomie konstytucji” – mówi sędzia Stępień.

Dodaje, że gdy chciano Andrzejowi Lepperowi ograniczyć bierne prawo wyborcze, to musiano znowelizować konstytucję (chodzi o nowelizację konstytucji z 2009 roku, która zakazywała kandydowania do parlamentu osobom prawomocnie skazanym – PAP). „Analogicznie powinno się postąpić w tym przypadku” – dodaje Stępień.

Przyznaje zarazem, że idea dwukadencyjności pojawiła się jako odpowiedź na patologie, które realnie występują w samorządach. Zwraca uwagę, że wójtowie czy burmistrzowie w jednym ręku łączą funkcję o silnym mandacie politycznym związanym z mandatem wyborczym z funkcją administracyjną, bo są szefami miejscowej administracji.

„To jest bardzo silna władza, która potrafi spowodować, że otoczenie jest przez taką osobę opanowane, a jej wpływy rozciągają się na wiele instytucji samorządowych” – mówi Stępień. „Zaczęto szukać remedium na tę silną pozycję burmistrza, ale dwukadencyjność jest złym remedium” – podkreśla.

Przypomina, że Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, której jestem szefem rady fundatorów, od dawna zajmuje stanowisko, że złym rozwiązaniem było już wprowadzenie w 2002 roku bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów. „Jeżeli jednak nie chcemy się z tego wycofać, powinniśmy wprowadzić zasadę, że oddziela się stanowiska polityczne od administracyjnych” – mówi Stępień.

„Popełniliśmy pewien błąd przy tworzeniu samorządu, wprowadzając możliwość łączenia funkcji politycznej i administracyjnej. W ten sposób stworzyliśmy układ hybrydowy, w którym nie wiadomo, kto rządzi – rada czy wójt. W rzeczywistości rządzi wójt, a rada jest sprowadzona do parteru i jest kwiatkiem do kożucha albo jest ewentualnie siłą destrukcyjną” – przyznaje były prezes TK.

Jego zdaniem burmistrz czy wójt mogliby być przewodniczącymi rady. „Przy takim rozwiązaniu urzędem gminy powinien kierować profesjonalny urzędnik – ktoś w rodzaju dyrektora generalnego – wyłoniony w konkursie, którego trudno byłoby odwołać. I to właśnie dla takiego dyrektora powinno się ograniczyć liczbę kadencji do dwóch. Natomiast nie dotyczyłoby to wybieralnego polityka. Ponadto burmistrz powinien być stałym mieszkańcem gminy, którą zarządza” – mówi Jerzy Stępień.

Z kolei prof. Dudek uważa, że ograniczenie liczby kadencji dla włodarzy powinno zostać zachowane, ale w zmodyfikowanej formie.

„Rzeczywiście teza o zabetonowanych układach lokalnych ma swoje uzasadnienie, ale widzę też drugi koniec kija. Wyobrażam sobie wójta małej miejscowości, który po 10 latach będzie tam spalony, bo naraża się bardzo wielu ludziom, a w Polsce ludzie lubią się odgrywać” – tłumaczy politolog. „Dlatego uważam, że kadencje powinny być zróżnicowane w zależności od wielkości miejscowości; im większa, tym tych kadencji powinno być mniej. Byłbym za przywróceniem czteroletniej kadencji i wprowadzeniem w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców dwukadencyjności, w miastach powyżej 30-40 tys. trzech kadencji, a w najmniejszych ośrodkach czterech kadencji” – dodaje prof. Dudek.

Przyznaje, że w miastach 30-tysięcznych lokalna elita może być rzeczywiście niewielka, więc znaleźć tam sensownego kandydata na włodarza może być trudno. „Nikt mnie jednak nie przekona, że w takim Krakowie nie można było przez 20 lat znaleźć nikogo sensowniejszego od mojego dawnego szefa Jacka Majchrowskiego, którego szalenie lubię jako człowieka, ale nie jestem przekonany, że przez 20 lat nie było nikogo lepszego od niego” – dodaje politolog.

Zdaniem prof. Dudka powinno się też stworzyć centralną instytucję, która by finansowała media lokalne, by nie były zależne od lokalnych władz i mogły im patrzeć na ręce. „To byłoby lepsze lekarstwo na lokalne patologie niż dwukadencyjność” – zaznacza.

Projekt PSL przewiduje zniesienie zasady, według której wójtem, burmistrzem czy prezydentem miasta można być tylko przez dwie kadencje. W projekcie zaproponowano także likwidację zakazu startu przez kandydata na wójta, burmistrza, prezydenta miasta również w wyborach do rady powiatu i do sejmiku województwa.

12 września Sejm nie zgodził się na wniosek o odrzucenie projektu nowelizacji w pierwszym czytaniu. Wniosek złożył Adrian Zandberg (Razem). Jego zdaniem projekt dotyczy „zabetonowania władzy w samorządach”. Jednak kluby PiS, KO, Lewicy i Polski 2050 opowiedziały się wówczas za dalszymi pracami nad projektem, choć PiS wyraził swoje zastrzeżenia.

Dwukadencyjność organów wykonawczych gmin, połączona z wydłużeniem jednej kadencji do 5 lat, została wprowadzona w 2018 r. Obejmowała kadencję 2018-23 oraz kolejną, która rozpoczęła się po wyborach samorządowych 7 kwietnia 2024 roku, zatem kończy się wiosną 2029 roku. 

pś/ ugw/ mhr/